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城管执法范围不宜求全,城管执罚更不宜贪多。管理并不等于处罚,处罚是必要的管理方式,但也是最需要约束的管理方式。城管应重在“管理”,而不是重在“处罚”。
8月19日,住房城乡建设部在网上公开了《城市管理执法办法(征求意见稿)》,面向社会公开征求意见。值得注意的是,在城市道路上违法停车等处罚权,也拟被列入城管执法范围。
自年初住建部被明确为负责全国城市管理工作的主管部门后,城管立法有加速的迹象。但住建部要真正成为各地城管局的“央爸”,还面临诸多尴尬。前述“意见稿”对城管的执法范围除了住建领域以外,还涉及到公安、环保、工商、交通、水务、食药等部门。比如,对城市道路上违法停车的处罚权,依《道路交通安全法》的规定,本应由各地交警部门来执法。从法律位阶上看,住建部起草的部委规章,是无权超越现行法规去重新配置执法权的。
城管执法范围不宜求全,城管执罚更不宜贪多。管理并不等于处罚,处罚是必要的管理方式,但也是最需要约束的管理方式。城管应重在“管理”,而不是重在“处罚”。还以道路上违法停车为例,《道路交通安全法》第87条明确规定,“公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为,应当及时纠正。”
显然,这里的“道路交通安全违法行为”就包括了“违停”。如果光把违停处罚权交给城管,而违法行为的纠正、道路的疏通、驾驶人的管理仍在交警部门,这等于是人为割裂了一个完整的管理行为,必然导致执法的混乱和职责的模糊。
而如果将教育、查处、纠正、处罚、救济等这一完整的执法链条,全部移送给城管部门,则现有的别的行政执法部门将可能面临空心化。
公安、环保、工商、交通、住建、水务、食药等执法部门,对执法人员的专业性要求已越来越高,把不同领域甚至不同属性的执罚权强行打包进一个“城管局”,权力会不会更加集中?城管队员又能否在这么多专业领域内“包打天下”?其实,应该分离的并不是管理权和处罚权,而是执法权和监督权。对执法权的有效制约和有效监督不解决,把处罚权分配给哪个部门都可能出现腐败。
城市管理包罗万象,公安、环保、工商、交通、住建、水务、卫生、食药等都有城市管理职能。各地专门成立的“城管执法部门”有必要首先明确并限定执法范围——权力具有自我膨胀的天性,将城管执法权关进“笼子”里,要从城管立法的起草工作中就开始。毕竟,“罚款”并不是目的,城管执法应重在“管理”。
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