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谭浩俊:控制地方债关键要建立偿还机制
//www.workercn.cn2015-08-31来源: 北京青年报
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  十二届全国人大常委会第十六次会议29日表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。根据该议案,2015年中国地方政府债务限额锁定16万亿元人民币,预计债务率为86%。

  不能任凭地方扩大债务

  在地方已经债务累累、负担沉重、风险集聚的情况下,建立债务总额控制机制,限定地方债务最高限额,是完全必要的,也是符合当前地方债的实际的。否则,任凭地方扩大债务,总有一天会爆发全局性风险,给国民经济和社会发展带来灾难性冲击。

  但是,如何控制债务总额,如何才能不让地方政府继续明里暗里地扩大债务,不是单靠债务限额就能达到目的的,而必须多管齐下。其中,如何建立债务偿还机制,并把债务偿还与债务扩大有机结合起来,才能确保地方债务不继续扩大,并逐步化解已经形成的风险。

  目前,我国地方债务已经突破10万亿大关,地方债务在较短时间内就达到如此规模并继续快速攀升,很重要的一个原因,就是不少地方政府只讲负债、不谈偿还,只知道用负债的方式扩大政绩、制造影响,而把偿债的责任全部推给后任,且后任也抱着同样的想法。于是,子孙可用于建设和发展的财力越来越少,需要承担的债务偿还责任则越来越多。债务风险则像击鼓传花,最终不知道会在谁的手上爆发。

  上世纪九十年代,以供销社社员股金为代表的社会集资,曾经让地方政府背上了沉重的债务包袱,也因此而引发了许多社会不安定因素,围堵政府、打砸企业、堵塞道路,甚至出现了封堵铁路、烧毁汽车等方面的现象。后在各级政府的努力下,集资风波被一个个化解,各种集资也最终得到了消化。但是,进入二十一世纪以来,更大的负债行化发生了。所不同的是,上世纪九十年代主要以企业负债为主,在企业实在没有能力偿还的情况下,政府才会买单。而现在却是以政府负债为主,政府直接成了债主。而提供资金者,则主要是银行。如此一来,政府和银行也就绑在了一起,只要地方债出现风险,就会立即引发金融风险。

  问题在于,尽管地方的债务率已经达到了86%,实际债务状况可能还要比此严重。但是,从地方负债的热情来看,似乎并没有得到减弱,很多地区仍在想方设法通过各种平台、各种途径、各种渠道进行负债,而银行等能够提供资金的机构,也没有充分认识到政府负债的风险,继续配合地方政府进行负债。全国人大常委会批准的16万亿限额,意味着地方政府今年只有6000亿元的新增债务空间,显然很难满足地方政府建设的需要。即便能够不突破,地方政府也会通过其他非正常手段满足数据需要。要知道,迄今为止,真正建立了债务偿还机制的地方并不多,更多情况下,都是烂泥萝卜擦一段吃一段,根本不考虑后果。这也意味着,只要不把控制债务总额与建立偿还机制结合起来,要想达到控制总额的目的,难度是相当大的。

  将建立债务偿还机制上升到法律层面

  无论是政府还是企业,负债都不可怕,可怕的是只想负债、不想偿还。事实上,这样的做法,带来的不仅仅是债务规模的扩大,还有社会资源利用率的下降。以信贷资金为例,如果对政府或企业的融资适当控制,而不是任凭其扩大债务规模,就会不断增强政府或企业的“节支”意识、资金流动意识,就能不断地提高资金运转效率和利用率。反之,则会效率越来越低、利用率越来越差。为什么135万亿的广义货币(M2)只能创造美国一半不到的GDP,而美国低于我国的M2,却能够创造我国2倍以上的GDP,除了科学技术水平存在差异之外,最主要的还是政府和企业的资金利用率太低、运转效率太低。

  为了化解眼前的矛盾和风险,在地方到期债务的处理上,财政部通过债务置换的方式,给地方缓冲的机会。但是,这种做法如果不与债务偿还机制相配套,未来怎么办?子孙怎么办?就算通货膨胀能够让未来的债务有所压缩和消化,但从经济社会发展的全局考虑,也不能以这样的方式去解决吧。化解债务风险的真正手段,还是要建立债务偿还机制,遏制地方政府盲目负债的冲动,从而使债务形成与债务偿还形成良性循环。只有这样,债务风险才能得到有效化解。

  眼下,地方为了减少直接负债压力,纷纷推出了PPP的负债模式,从眼前来看,确实是比较有效的手段。关键是,由于地方已经用尽了绝大多数可以利用的资源,特别是水、电、气等可以进行资产证券化、进行PPP合作等优质资源,早就被地方政府耗尽了。能够用于PPP的,基本是没有效益的公益项目、公共事业,也就是说,名为PPP,实为政府直接建设,只是从向银行负债向社会资本负债,且回报只会高于银行。那么,从控制政府债务总额的角度来看,压力还是非常大的。尤其是对通过政府购买或回购服务的地方来说,未来的债务压力是可想而知的。说到底,还是要有债务偿还机制做保证。

  所以,在控制债务总额、建立债务最高限额的同时,如何建立债务偿还机制,也是必须认真考虑的问题,是债务总额控制能够达到目的的关键。要做到这一点,就必须将建立债务偿还机制上升到法律的层面,对地方政府的行为予以约束和控制。不然,地方债务风险不断扩大,16万亿的限额也好,18万亿的限额也罢,最终都很难真正起到限制作用。

 

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