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王中美:反价格垄断与保护消费者
http://www.workercn.cn2011-02-10
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    在一些不应当以行政命令进行直接调控的领域,政府部门本身可能成为市场机制的障碍。所以,在发展中国家的反垄断法中,一定要特别强调政府的角色定位,将消除政府限制竞争行为作为一项十分重要的规定

    2010年,百姓最头痛的事情之一是“涨价”。从前涨价涨惯了的,如汽油、水电煤等,去年涨得特别频繁;从前不怎么涨价的,如绿豆、大蒜、方便面等,去年涨得特别意外;从前涨不涨价不怎么受注意的,如白酒、中药材等,去年涨得特别醒目。这样的涨价风潮自然引起了政府部门的警觉。

    “反价格垄断”成为新的重要工具

    新年伊始,国家发改委推出了《反价格垄断规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》两部法规,于2月1日起施行,同时对浙江省富阳市造纸协会的协议定价行为开出50万元罚单。而不久之前,2010年12月4日,国务院委托发改委制定出台的《国务院关于修改<价格违法行为行政处罚规定>的决定》中,对于价格违法行为的处罚上限提高到了500万元。这些都显示,政府已开始行动,而“反价格垄断”将成为保障民生和促进市场竞争的新的重要工具。

    依据《反垄断法》和《反价格垄断规定》,价格垄断行为指“合谋定价协议”与“滥用垄断地位定价”两类。合谋定价协议,是卡特尔行为中最坏的一种,被认为应当适用“推定违法”原则,即只要存在价格联盟,不论其效果与目的是否合法,都可判定违法。由于会被严厉追查,在美国和欧洲等,赤裸裸的价格联盟行为基本已不可能发生;可以预见,在我国,《反价格垄断规定》生效后,以行业协会、行业年会、高峰论坛或其他非常明显的方式策划并组织实行的大范围的联合抬价、合谋定价也将消失,但肯定会有一些更隐蔽、灵活、变化多端的新的涨价形式取而代之,而在大多数情况下的取证困难,将成为执法机构面临的新挑战。

    另一种价格垄断行为发生在那些市场垄断者身上,他们有意愿也有能力利用低价竞争,排挤竞争者或者威慑潜在的竞争者,为自己稳固或获取更大的市场份额。还有一种情况是,垄断者通过纵向的排他经营协议或限价令,要求下游商家如经销商不得在相互间搞价格竞争,或者以不合理低价采购上游产品,压榨供应商——这两种情形在现实中比比皆是,而我国《反垄断法》实施两年多来几乎未触及过,但新的法规生效以后,垄断者不可能再像从前那样随心所欲。

    随着法律法规更具针对性、更加细致严密,过去一些企业公开甚至有些嚣张的所作所为,将被重新审视其合法性。企业在作出单独或联合的价格变动决策时,将不得不考虑违法成本。这是很大的进步。

    保护消费者权益应当是最终目标

    在保护消费者权益方面,过去我们已有产品质量法、侵权责任法、消费者权益保护法、价格法、反不正当竞争法等多部法律法规,而新的反价格垄断法规将从另一角度规范市场环境。

    在此笔者想强调,上述这些法律法规,最终目标都当是“保护消费者权益”。由此而论,市场上的价格竞争,即使有损企业利润空间,甚至会让某些低效率企业被淘汰,但只要有利于消费者,就应当是合法的,就应当受到鼓励。但人们注意到,在《反价格垄断规定》的多个条款中,仍然禁止和反对“恶性的低价竞争”,这样的立场似乎是在保护竞争者,而不是保护消费者,并不符合“反垄断”之科学定义。

    如果一个市场的进入和退出是足够自由和通畅的,那么优胜劣汰将有利于提升整体福利。现实中,除非是进入成本相当高的市场,否则即使是市场垄断者也无法制定掠夺性的价格,即先以低于成本的价格排除竞争者,再以垄断性的高价格来“补偿”自己前期的低价损失。所以,一般情形下,某些或某个企业能长期承受的低价,就是合理的价格,其他企业不能有效竞争,说明效率不如前者,并不存在“不合理低价”的问题。

    还有一个问题。一年多前,《反价格垄断规定》草案向社会征求意见时,很多评论者指出:百姓所关心的许多垄断行业的定价问题,依照这个规定仍然无法解决。这些行业的市场准入是封闭的,市场不能起作用,于是只好由政府来定价,但政府定价总是依照企业提供的数据,还要保障它们获得合理的利润——这样确定的价格有垄断之实,却被免除了垄断之名。

    对于这些行业,政府的对口管理部门一般没有动力去推动实现市场的最大效率,而更注重平衡与稳定,所以只会敦促受管制企业的要价不要超过消费者的承受能力,而消费者往往被动地提高他们的承受能力,尤其如水电煤等。结果,受管制企业总倾向于夸大成本,如此,定价必然过高。由于市场很难发挥作用,发改委如果决心将“反价格垄断”进行到底,那么在对管制行业的定价管理工作中,就应当根据“保护消费者”的最终目标行事。

    逆市场而行的垄断定价才应受到干预

    《反价格垄断规定》使用了“价格垄断”一词,但这个词并不能简单地理解为反对所有垄断者的高价或低价,因为垄断利润的空间应当由市场决定,而不是由政府根据不具独特性的不完全数据进行推断。如果垄断高价或低价是通过卓越的技术、优良的产品、自然的优势、经济上或技术上的效率、经营上的敏锐等因素取得,那么这个价格本身不应被认为是违法的。只有当这种垄断价格的目的是损害竞争者、排除潜在的竞争对手等,或者是依靠限制竞争的手段维持的,才应当受到反垄断法的追究。

    很多发展中国家要面对的重要挑战之一,是如何将过去政府过度管制市场的做法转变为以信任市场配置能力为基础的适度干预。发展中国家存在国家垄断或指定专营的一些领域,随着市场化改革将逐渐放松管制,开放竞争。在一些不应当以行政命令进行直接调控的领域,政府部门本身可能成为市场机制的障碍。所以,在发展中国家的反垄断法中,一定要特别强调政府的角色定位,将消除政府限制竞争行为作为一项十分重要的规定。

    观察分析我国《反垄断法》实施以来的各项实施性规定、细则和执法情况,显然仍有完善空间。更成熟的反垄断立法和执法应当更重视市场效率。必须强调,即使是“反垄断”,也应当是“支持市场”而不是“代替市场”的。(作者为上海社会科学院世界经济研究所副研究员、国际贸易研究室副主任)

 

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