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管好预付卡需要立法补好位
张东锋
http://www.workercn.cn2018-07-10来源: 南方日报
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  应不应该通过立法对预付卡施加必要的“看得见的手”管制?这是自去年上海探索出台单用途预付消费卡管理规定以来,几乎伴随每个立法阶段的议题。前不久,该规定草案完成二读二审,不过依然有人担心,单用途预付卡的发行、购买,本质上属私法行为,屡屡上演的发卡机构跑路损害消费者利益行为,固然造成了恶劣的社会影响,但以此将公共权力的触手深入到私法领域,将有违法治精神。在笔者看来,这样的观点并没有看到问题全部。

  形式上看,预付卡交易是基于买卖双方自愿的行为。既然消费者要享受一定的优惠折扣,承担相应的风险也是必须的,出了问题自然应该由双方协商或通过民事诉讼的方式解决,而不是应该由政府“兜底”。这种主张乍听起来无懈可击,却忽视了看似其描述的简单事实背后买卖双方的不同逻辑。对消费者而言,虽然购买预付卡的直接诉求是“实惠”,但潜在思维是建立在对商家承诺的信任,以及预设的充值金额等同于支付未来消费基础上的。然而,在部分商家那里,预付卡却直接变成了当下收益,甚至干脆被一些初创企业作为融资乃至圈钱手段。加上消费者与商家之间往往存在着极大的信息不对称,更给了后者以可乘之机,加剧了消费者利益受损的风险。

  基于此,通过立法对预付卡引入一定的行政管制,首要目的并非干预商家与消费者之间的具体交易行为,而是通过必要的监管尽量避免这种消费形式被不法分子滥用,降低信息不对称等客观现实所包含的潜在风险,进而更好地维护消费者的整体利益。诚然,如一些业内专家所指,预付卡立法不应该赋予行政机关“兜底”的职责,即不能强制规定购卡消费者在商家破产的情况下享受优先赔偿的权利。不过,监管部门却可以通过强化发卡资质审核,完善相关的预防、救济制度等方式,尽最大可能减少恶意发卡行为的发生。就此而言,这并非公共权力对私法行为的直接干预,而是在可能存在“市场失灵”的情况下,充分发挥“看得见的手”的补位作用,规范市场秩序。

  这样的立法思路,在其他国家的立法实践中已经有相应体现。《检察日报》此前报道提到,从各国立法实践上来看,主要是通过对与消费者无关的发卡环节作出限制,来管控单用途预付卡,其方式主要有资金管控、市场准入、信用背书。以资金管控为例,英国有对发卡机构维持一定比例合格流动资产的规定;美国要求发卡机构有一定数额的安全资产;日本则采取了保证金制度,等等。再加上市场准入、信用背书等监管措施,都指向“将单用途预付卡运用于融资的风险提高、获益降低,发卡机构恶意发行单用途预付卡的可能性由此大幅降低”。仔细阅读前述上海市的规定草案,大体上也涵盖了“资金管理要求”“风险警示”“限制发行”等方面。换句话说,在加强对预付卡监管的重点环节上,大家是可以找到并达成共识的。

  自从经济学家们提出信息不对称将导致“市场失灵”后,以政府“看得见的手”来实施必要的管制就成了补位之道。关键是,相对于市场的自发调节,政府管制的补位往往是一门需要恰当处理政府与市场边界的艺术。就像在预付卡的管理上,难免有人会担心强化管制会不会加大企业运维负担、会不会打击正规企业积极性?这就需要相关政府部门在把握立法主旨的前提下,不断丰富和创新管制思路,协调好市场和监管不同机制,利用好企业、政府和社会组织多方力量,形成有效治理格局。

 

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