使制度更加成熟定型

　　1970年代末启动的改革主要以“破”为主，但这轮改革按照设计是要有“破”也有“立”，一般认为要想“立”就需要通过制度来保障。

　　作为重要的改革决策机构，中央深改组自成立至2016年12月5日共召开过30次会议，已就经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设六大方面通过了195份文件，内容各有侧重，但都注重制度的构建。

　　“制度”二字是近年各项改革中出现频率非常高的词汇，诸如“制度设计”“制度建设”“制度完善”“制度保障”“制度衔接”“制度安排”等。

　　如此强调“制度”，可以追溯到十八届三中全会关于改革的“决定”中对制度取向的表述：“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”据《人民日报》报道，这是中国共产党文献中首次出现“制度体系”“制度定型”的概念。

　　这份“决定”关于改革的具体部署中，也多处体现了对“制度”的强调。在生态文明建设章节，就规定了“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。

　　生态保护是习近平在地方、在中央工作期间都极力强调的，他不止一次表达和推动着“绿水青山就是金山银山”的理念。2013年在海南考察时，习近平指出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。当年7月，他到湖北调研经济情况和改革情况，在湖北省领导干部座谈会上讲了改革的五大关系之后，就又特意对生态文明进行了阐述。

　　“去冬（2012年冬）以来，我国再次出现大面积雾霾现象，再次敲响警钟，如果放心呼吸的地方都找不到，再多钱也没有用。”习近平说，过去是吃不饱肚子，现在是呼吸不上新鲜空气，喝不上干净水，这个更严重。

　　谈到人与自然、人与生态的关系时，习近平认为“要顺应”，人要顺应自然，要顺应生态，“我们是胜不了天的”。习近平用他自己在沿海地区抗击台风的经验为例，一年要抗七八次台风，“我抗了几十年，最后总结，抗台风十八字诀，最后一个字就是‘跑’”。他想以此说明对待自然“你只能顺应，你不能对抗，否则要遭到报复”。

　　在论述生态文明时，习近平认为“生态不能建设，生态文明可以建设，生态是保护的问题，是顺应的问题，怎么建设它呢？搞一个假生态，那不行”。最终，十八届三中全会“决定”中，关于生态这一部分的标题就叫“加快生态文明制度建设”。

　　在各地考察中，习近平还强调要加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。他点明了生态环境方面的问题，有执行不力的问题，更与制度建设跟不上形势发展要求密切相关。习近平指出，我们现在包括一些立法要跟上，有的处罚太轻，一次排放造成那么大的损失，结果就罚个几千块钱了事。

　　在十八届三中全会确定将生态文明建设作为本次改革六大主题之一后，中央深改组至少有5次会议讨论过生态、环保的议题，审议通过了十多份跟生态环保有关的文件，包括《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《关于健全生态保护补偿机制的意见》等。

　　南方周末记者发现，为减少环保机构履职时受到不必要的干扰，中央深改组还通过了省以下环保执法机构垂直管理的试点方案，这也是一种制度安排。

　　强调“制度体系”的一个背景是，1970年代末启动的改革主要以破为主，但这轮改革按照设计是要有破也有立，一般认为要想“立”就需要通过制度来保障。

　　根据文件的字面意思，本轮改革中特别强调的一项制度保障是“法治”。2014年10月，中国共产党召开了第一次以法治为主题的中央全会，通过的“全面推进依法治国”的决定，被称为三中全会“全面深化改革”决定的姊妹篇。

　　实际上，本届中央领导集体产生后不久，司法领域的相关改革就已率先展开，2013年1月，全国政法工作会议宣布废除劳教制度，这离十八大召开刚刚2个月，消息一出法律界一片欢腾。几乎是在同时，信访改革也开始启动，影响最大的要数“诉访分离”，其顺利推行也同样会为维护司法权威增加注脚。2014年，十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定后，法官、检察官员额制、法官检察官遴选制度、人民陪审员制度等一些改革都已相继启动。

　　“刀把子”改革的同时，“枪杆子”的体系重塑也被提上了日程。2015年，中央对国防和军队进行了“革命性重塑”，彼时，军队的军委总部和军种、大军区领导指挥体制，已经运行六十多年，各方人士纷纷猜测能有多大的改革空间，但最终的“军委管总、战区主战、军种主建”改革方案推进力度之大、触及利益之深、影响范围之广，前所未有，引起国际社会的热烈关注和好评。

　　与其他战略部署一样，这轮改革同样强调了必须加强和改善党的领导，提高党的执政能力和执政水平，也成了改革要解决的六大问题之一。

　　这几年，中央制定了党组工作条例，修订了地方党委工作条例，3年多来，至少出台或修订的党内规章制度55部。除了建章立制，中央在反腐上也重拳出击，到目前落马的中管干部已达112人，落马的“军老虎”也将近50人，在查处腐败案件的同时，纪检体制改革被提上日程，中共中央先后修正了地方纪委书记、副书记的提名权，实现了纪检派驻机构的全覆盖。特别是最近宣布组建国家监察委员会，反腐制度研究学者李永忠称之为“重大政治体制改革”。

　　时间近半，“啃硬骨头”任务艰巨

　　《人民日报》头版文章称，有些地方和部门还存在懒改、慢改、假改、不会改等现象。

　　按照总体部署，到2020年要完成十八届三中全会制定的336项改革任务，并在重要领域和关键环节取得决定性成果，目前时间已经过了将近一半。

　　过去几年的情况看，随着“大限”的日渐临近，每年的改革任务正在逐步增加，而且接下去的改革任务也会越来越繁重，这从每次中央深改组会议上通过的文件数量不断增加就可见一斑。

　　2014年，习近平主持深改组召开了8次会议，通过37份文件，平均每次会议通过4.6份，最多的一次通过6份。2015年，习近平主持召开11次深改组会议，通过了65份文件，平均每次5.9份，最多的一次通过10份文件。而今年习近平已主持召开的11次会议，通过的文件激增到了106份，平均每次9.6份，特别是8月份召开的第二十七会议，一次通过了14份文件，创下新高。

　　据统计，中央深改组在2014年确定了80个重点改革任务，2015年确定了101个改革任务。这些任务基本都已启动，其中快速推进的改革包括，经济领域的自贸区改革，政治领域的国防和军队改革，社会领域的全面放开二孩和高考招生制度改革，以及生态文明建设领域的划定生态保护红线都已取得明显进展。

　　在已启动的改革中，也有一些进度偏慢。专家注意到，在国企改革方面，国资委在2014年7月就公布了第一批央企“四项改革”试点名单，有6家央企榜上有名，但第二批试点名单至今没有完整公布，只有零星披露。2016年2月，诚通集团和国新公司被宣布列为国有资本运营公司试点企业。2016年6月，五矿集团与中国中冶正式重组，新组建的中国五矿被宣布纳入国企改革试点。

　　2015年9月，中共中央、国务院发布关于深化国企改革的指导意见，提出混合所有制改革“不设时间表”，足见这项改革的艰巨性。

　　2016年全国“两会”期间，刚履新一个月的国资委主任肖亚庆在记者会被问及的第一个问题就是“关于国企改革，出台的文件不少，但真正落地的并不多”，他回答：“必须把改革做好，这是绝大部分企业管理者现在的心情。”

　　2016年6月1日，中央第十四巡视组向国资委党委反馈巡视情况时，组长陶治国首先就提到“党的领导弱化，落实中央决策部署不到位，推进国资国企改革进度缓慢，改革系统性、针对性、时效性不够强”。

　　全面深化改革是系统工程，头绪多，任务重，改革越深入，各领域各环节改革的关联性互动性越强，越需要相关改革齐头并进，相互支撑。正因为如此，习近平反复强调要以钉钉子精神推进改革，既当改革促进派，又当改革实干家。中央强调以督察促改革，改革推进到哪里，督察就跟进到哪里，通过督任务、督进度、督成效，确保党中央确定的改革方向不偏离、党中央明确的改革任务不落空，不断提高改革的精准化、精细化水平。“硬骨头”再硬，也必须“啃下来”！