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“国家账本”也需维稳
http://www.workercn.cn2015-08-07来源: 新京报
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  新京报漫画/高俊夫

  对政府来说,最大的资产永远都是且只能是繁荣、健康的经济,只有繁荣的经济带来的丰盈税收,才是政府偿还负债的最大依托。

  社科院财经战略研究院近日发布了《中国政府资产负债表2015》,其中数据显示,截至2013年底,中国政府负债超过56万亿,中国政府资产111.9万亿,然而,资产的同比增速远低于负债增速。

  一般来说,现代国家财政的预决算是以收付实现制编制的。人大或议会根据纳税人的要求,界定政府事权,匡算财政支出规模,以此调整税收,以支出定收入。这种思路反映了政府收支的流量情况。

  但在现实之中,政府的支出义务不仅在当期,更体现在未来的承诺,如养老待遇水平、公共服务提供规模和质量等。这些承诺背后隐含的支出义务可能远远超过未来的收入水平,形成政府债务风险。希腊就是最好的案例之一,其现状就是过高且持续攀升社会福利最终拖垮了财政。

  因此,我们有必要精算以各级政府为主体的资产和负债,以知晓中长期政府财政的健康度。政府负债规模是过去几年社会舆论关注的重点。根据去年年底国务院印发《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》以及《预算法》修订的立法精神,到2020年,地方政府资产负债表需要向外界公开,资产和负债都将明晰。

  首当其冲的是地方政府负有偿还义务的债务及或有债务,这一债务总规模约20万亿。其次则是中央政府(及相关机构)发行的国家主权信用的国债、政策性金融债等,规模也有20万亿。此外就是已经显现出来的社保基金潜在缺口,据机构测算也有10万亿规模。

  虽然从数据上来看,政府负债虽然庞大,但相比而言中国各级政府持有的资产更多,规模是负债规模的两倍有余。因此,政府整体的负债率并不高。政府持有的资产包括地方政府和政府支持的政策性银行等机构的债务都对应着资产,这反映在中国各级政府控股或参股的国有企业,其中仅非金融企业中的国有企业,其资产总额占全行业比重就高达30%。除此以外,政府还持有中国最有价值的国土资源性资产的使用权、行业特许经营使用权等资产,这些还没计入窄口径的政府资产。

  中国社科院前副院长李扬认为,“无论从何种口径考察,中国的主权资产净额均为正值,在较长的时期内,中国发生主权债务危机应为小概率事件”。这一意见很能代表大部分关注中国政府债务水平的专家的看法。

  然而,政府的负债是真实的、刚性的,必须要偿还的,并且任何一笔债务都不能违约,否则会全面提高政府债务的成本,造成债务风险。相对来看,政府持有资产的水分就很大。本币现金和可靠国家的外汇储备是政府持有资产的硬通货,流动性好,资产价格不太受经济周期的影响。

  但是,政府持有的大量国企,虽然在当下资产状况良好,但其经营的可持续性大多依赖于行政垄断、低融资利率(政府信用支持等),在经济周期的波动过程中,业务调整的反应速度也慢于民营资本。不论是经济下行,还是所属行业的市场化,都会影响国企的经营绩效。陷入经营危机的国企,不仅不是资产,还会因为无法破产、无法裁员成为政府包袱,1998年国企改革时的场面,我们不应该忘记。

  一向被视为“国家账本”的国家资产负债表,其意义正在于摸清家底,尤其是帮助政府了解中长期的债务情况。但政府绝不能因为账面上资产远大于负债而掉以轻心。对政府来说,最大的资产永远都是且只能是繁荣、健康的经济,只有繁荣的经济带来的丰盈税收,才是政府偿还负债的最大依托。

  □聂日明(上海金融与法律研究院研究员)

 

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