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美国调整对非战略,背后深意何在

宋微
2018-12-18 15:36:26  来源:环球时报

  美国国家安全事务助理博尔顿不久前正式公布美国新的非洲战略,由过去将在非洲反恐作为重点,转变为强调应对中国和俄罗斯的竞争,重点是制衡中俄在非洲的影响。该战略出台标志着美国对非洲态度的重大转变,由上台之初的大幅削减对非援助,到如今高调宣示要帮非洲人民“既享有经济繁荣,又享有个人自由。”这是特朗普政府的又一“任性之举”,还是背后隐藏着深层次的政治考虑?

  美国对非洲事务的大规模介入始于冷战之初。美苏争霸时期,凡是苏联反对的几乎都是美国支持的,非洲因此受到格外关注,美国采取政治、经济、军事等多种手段控制和拉拢非洲。冷战结束初期,苏联在非影响消失,美国国会两院重新评估非洲之于美国的战略价值,两党达成一致、毫不迟疑地将非洲议题置于美国对外战略的底端。即便在卢旺达等非洲国家爆发武装冲突时,美国也极力避免军事干预,即便酿成大规模人道主义灾难也袖手旁观。相对于美国的“漠视”态度,法国、德国等欧洲国家逐渐与非洲国家重建“传统联系”,中国、印度、俄罗斯等新兴大国积极与非洲国家开展互利合作,这逐渐使美国感到压力。虽然非洲处于美国对外战略的底端,但美国不能接受失去对非洲的控制,这是美国对非洲政策的逻辑内核。

  尽管冷战落幕已久,但美国对非洲政策却始终一脉相承,表现在:

  第一,美国对非政策始终以非洲以外的因素为“假想敌”。迫于外部压力一直是美国调整对非政策的动因。

  在军事领域,美国将恐怖势力的渗入视为其冷战后最主要的安全威胁,于是在“9·11”后加大对非军事援助力度,广泛与非洲国家开展反恐合作,建立“美国非洲司令部”及军事基地。在经济领域,美国认为欧洲传统宗主国与新兴大国不断占领和分割美国在非洲的市场份额,于是出台了《非洲增长与机遇发展法》,向非洲开放市场,扩大对美非贸易的资金技术支持,以及推动非洲国家进行经济改革。在发展领域,美国认为以中国为代表的新兴大国动摇了美国在非洲的绝对影响力,这才不得不转变态度。仅以特朗普政府为例,上台之初特朗普即宣布非洲为“shitholecountries”,接连向国会递交申请将对非援助预算削减1/3。而在北京峰会中国公布“八大行动”后,特朗普立刻签署《国际发展投资法案》,组建新的海外投资机构,帮助非洲和其他贫困地区兴建基础设施和发展经济。

  第二,非洲大陆自身的议题并未获得美国的关切与回应。冷战结束后,非洲国家原来在两极格局掩盖下的矛盾集体爆发,部族间、国家间的冲突甚至战争不断,经济秩序混乱,人道主义危机频仍,这导致非洲发展经历了“失去的十年”,表现为经济发展水平和国际治理能力远远低于殖民地时期。这种状况,也使关于“去殖民化”的有效性与否成为“发展学”中难以回答的学术难题。

  美国国会在冷战后重新评估外部权力真空下“单纯”的非洲议题时,曾明确提出“美国在非洲并不具有核心的国家利益”。尽管后来美国迫于“竞争性压力”加大了与非洲国家在军事、经济以及发展领域的合作,但这种外部压力驱动下的非洲政策无助于非洲问题的解决,而且对美国自身利益而言也存在难以克服的政策短板。诸如:美国对非洲的安全合作难以根除非洲恐怖主义温床;美国对非经济合作造成美非间贸易结构单一;美国对非洲的发展合作导致美国在非洲的国家形象受损。

  第三,美国以应对外部竞争为导向的非洲战略必然以牺牲非洲发展为代价。21世纪以来,随着中非发展合作不断深入,非洲已成功搭乘了中国经济发展的快车。埃塞俄比亚等非洲国家逐渐跃升入增长速度最快的经济体行列。这样的成就进一步激发了非洲国家的发展雄心。它们不但制定《非盟2063发展议程》、建成非洲大陆自由贸易区,而且几乎每个非洲国家都出台经济发展中长期规划,决心发展工业化、加入全球价值链。

  而要实现这些发展目标,就需更多发展资金支持。当前非洲国家主权债务压力加重、发达国家受国内经济形势影响对非援助增长乏力,导致新兴大国成为非洲发展筹资的重要来源。而美国出于地缘政治考虑,出台排他性、竞争性的非洲战略,势必要求非洲国家“选边站队”,无论站在哪一方对非洲国家来说都是以牺牲发展为代价,所谓“大象打架,草地受伤”就是这个道理。如果美国继续在非洲延续冷战时期的竞争性政策,就会使非洲再次错失发展机遇。

  去年召开的中非合作论坛北京峰会将主题聚焦为“合作共赢,携手构建更加紧密的中非命运共同体”,明确指向未来中非双方发展战略将深度对接,中国将更积极地推动非洲大陆群体性崛起。非洲的发展需要中美这两个世界最大发展中国家和最大发达国家担负起更多责任,我们更希望看到美国政府能从理性决策的角度出发,正视其“被外部因素搅动”的对非政策的局限性,从积极层面探索中美在非洲开展三方合作的可行性。这不仅有助于解决非洲国家的发展瓶颈,也有助于构建中美两国互信,为全球经济治理和世界持久合作贡献力量。(作者是商务部国际贸易经济合作研究院副研究员,近著《被搅动的战略底端——冷战后美国对撒哈拉以南非洲政策及效果评估(1990-2016)》)

编辑:张苇柠

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