德国学者贝克提出“风险社会”的概念，指出全球化加剧了风险的传播，全球环境和气候变化使得风险发生更加具有不确定性。城市是人口和社会财富最为密集的地区，也是各种人为与自然灾害风险的高发区域。城市防灾减灾主要针对各种自然灾害所引发的直接和间接风险，包括人员伤亡、财产损失、生态破坏、对经济系统的冲击（如减少投资和就业）、社会文化影响（如社会稳定和风险文化）等。

　　全球自然灾害统计一般分为四大类，即地质灾害（如地震、海啸、火山喷发）、水文灾害（洪涝、泥石流、山体滑坡）、天气灾害（风暴）、气候灾害（极端气温、干旱、森林火灾等），其中地质灾害和天气灾害的影响和损失最大。由于各国自然条件差异，主要灾害种类有所不同。美国主要的城市灾害是强风暴和飓风，导致的直接经济损失占到全部灾害损失的65%。中国的主要灾害种类是干旱和洪涝，近年来，中国城市地区自然灾害导致的人员伤亡不断减少，但引发的直接经济损失持续增加。

　　联合国气候变化专门委员会（IPCC）科学评估报告指出，尽管自然灾害导致的大部分直接经济损失都发生在发达国家，但发展中国家直接灾害经济损失占GDP的比重约为1%，是发达国家的10倍，此外95%以上的因灾死亡人口都发生在发展中国家。根据联合国《世界城市展望》报告，到2050年全球将有2/3人口生活在城市地区，其中90%新增人口集中于亚洲和非洲的发展中国家，这些国家的城市地区将成为全球自然灾害的热点区域。

　　我国是全球自然灾害风险的高发国家，70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重地区，“十二五”期间自然灾害导致的直接经济损失率约为1.5%，远高于全球平均水平。改革开放以来，中国经历了一个快速的城镇化过程。根据中国社会科学院预测，到2030年中国城镇化水平将达到70%，城镇人口总数将超过10亿人。由于城市的快速发展和扩张，大城市、特大城市和城市群不断增加，人口增长和经济活动密集，自然灾害风险的暴露度也在不断加大。以京津沪为例，每平方公里的GDP密度均超过2000万元人民币，人口密度超过1000人，风险暴露水平位居全球城市前列。据《中国极端天气气候事件和灾害风险管理与适应国家评估报告》预测，21世纪中国高温、洪涝、干旱等主要灾害风险加大，未来人口增加和财富集聚对于极端天气气候等灾害风险具有叠加和放大效应，需要关注大城市、特大城市及城市群地区的灾害风险。

　　现代社会中城市各种要素紧密关联，自然灾害往往容易引发系统性风险，使得发生在局部范围的单一灾害事件演变为蔓延整个城市甚至更大范围的危机事件。2005年美国卡特里娜飓风和2008年中国南方雨雪冰冻灾害，波及范围和时间较广、影响和损失巨大。这暴露出的共性问题是：对灾害发生的范围和地域预报预警不足，地方政府应急响应及处置能力薄弱，国家层面对灾害严重性意识不足、反应滞后等。

　　从灾害管理转向风险管理，城市建设理念推陈出新

　　城市风险管理已经成为21世纪最具挑战的发展问题之一。联合国减灾署发布的《2015年减轻灾害风险全球评估报告》提醒国际社会，风险不是发展带来的负面效应，而是社会和经济活动的固有属性。传统的防灾减灾尽管成效显著，但是面对全球化时代层出不穷、难以预测的新风险，传统的灾害管理必须转向风险管理，即从灾害发生之后的应急管理、灾后救援与重建等工作，转向灾害的预警、监测和预防。减轻灾害风险，并非旨在对抗某种外部威胁，而是将风险管理的理念内化于发展实践。

　　随着城市人口和规模不断扩大，城市社会经济活动突破了地区和国家边界，灾害的发生和传导机制也日益复杂。一般而言，灾害发生可能只有短短数小时，应急处置需要数天到一周左右时间，灾害恢复和重建往往需要数月甚至数年之久。城市防灾减灾中体现出的韧性，不仅包括灾后的恢复力，还体现为对灾害进行预防、规划、应急处置等防范能力，这涉及一系列长期、系统的制度和文化建设。国际社会对于城市防灾减灾的理念与实践经历了单一灾害应对—综合减灾—危机管理等不同模式。发达国家普遍建立了以危机管理为主的综合灾害风险治理机制，日本、英国、新加坡等国采取全灾种、全政府的风险治理模式，地方政府的所有部门各司其职、协作管理灾害风险。近年来，国际上兴起绿色城市、海绵城市、韧性城市、低碳城市等城市建设理念和实践，协同城市社会经济发展、生态建设、防灾减灾与应对气候变化等多重发展目标，提升城市综合竞争力。

　　城市绿色廊道是兼具多功能的城市规划设计，主要体现为依托河流、山谷、道路等自然和人为廊道建成的绿色开放空间。英国伦敦的环城绿带建设，美国纽约将废弃铁路改造为城市休闲绿色廊道，波士顿的城市干道绿色改造都是非常成功的协同生态建设、城市更新与防灾减灾的特色案例。2010年以来，广东省借鉴国际经验，在珠三角地区最早建设了城市绿道网络体系。

　　自上世纪70年代以来，已有十几个国家设计了城市气候设计导则，使之成为低碳城市和减缓温室气体排放的制度保障。城市气候地图是应对气候变化规则设计的重要工具，其实践应用包括：减少人为活动的热排放、改进步道通风、增加绿化和植被覆盖率、创造城市风道、塑造建筑景观，城市热辐射的空间分布及户外舒适性研究等。德国斯图加特市早在上世纪70年代就在城市环境署设立了专门的气候部门，以此加强气象学家、城市规划人员和城市决策者之间的密切沟通。目前，北京等城市也考虑借助城市绿色廊道和风道以减小空气污染物的沉积。

　　2015年，中国住建部选择了16个城市开展海绵城市试点工作 ，通过建设绿道、人工湿地、透水地面等城市绿色设计，提升应对城市水灾的能力。2016年2月，国家发改委联合住建部出台了《城市适应气候变化行动方案》，提出根据气候地理条件和经济社会发展状况建立气候适应型城市，到2020年，普遍实现将适应气候变化相关指标纳入城乡规划体系、建设标准和产业发展规划，建设30个适应气候变化试点城市。

　　构建韧性城市，多管齐下筑起牢固防线

　　建设韧性城市、提升灾害恢复力，既需要摸着石头过河、从错误中学习的能力，更需要践行“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，培育多部门、多灾种、多主体协同的综合风险治理机制。

　　构建安全宜居的韧性城市，需要在城市规划、建设和管理中关注以下几个重要环节：首先，应当充分发挥政府主导的制度优势，同时加强科学决策、市场机制、公众参与和监督机制；其次，加强部门规划和政策的协同，从灾害风险评估、救灾救济、应急管理和风险分担机制等方面构建灾害风险的长效协同治理机制；第三，根据不同地区、不同类型的灾害风险特征，推动灾害风险管理主体多元化，赋予地方政府更多的决策权和主动性。这样才能做到从风险发生的源头加强监督和治理。

　　安全宜居是人们最基本的发展需求。城市防灾减灾是关系民生的系统工程，需要从政府发展理念到公众风险意识的全面转型。一些国家在城市危机管理中，引导和支持社会公众通过志愿者招募、非政府组织、社区自救和赈灾组织等方式参与防灾减灾，形成了政府、市民、非政府组织责任共担的城市危机管理体系。德国有6万人专门从事民防工作，此外还有约150万名消防救护和医疗救护、技术救援志愿人员。法国民防专业队伍包括近20万人的志愿消防队和8万预备役人员组成的民事安全部队。日本非常重视减灾教育，已经实现了防灾演练的全民化、日常化。日本将防灾教育和演练纳入中小学基础教育必修课程，支持社区成立自助防灾组织。

　　提升技术对灾害预警的作用。美国对龙卷风的监控和预报已经达到了比较好的效果，目前，美国气象局可以在龙卷风到达的前13分钟发出相对精准的警报，比30年前快了8分钟。这主要归功于多普勒雷达的应用。多普勒雷达不仅能“识”雨，还能“辨”风，除了降水发生的地点和雨量，还可以探测到降水移动的方向及速度。多普勒雷达被认为是过去50年气象技术最重要的一项进步。自1988年起，美国国家气象局开始在全美范围内部署，目前约有145台多普勒雷达在工作，特别是在“龙卷风走廊”所处的中部地区架设了一个密集的雷达网络。

　　此外，加强巨灾保险立法也是一项有益措施。英国政府与保险公司缔结“洪水保险协议”，由政府负责建设防洪工程，保险公司负责赔偿洪灾导致的损失。美国通过《全国洪水保险法》及“区划法令”和“土地细分规则”等立法，划定危险土地区域并指导地方的土地开发和利用，对洪泛区实施强制性的国家洪水保险计划，以加强洪泛区管理并对其损失提供洪灾保险赔付。

　　（作者分别为中国社会科学院城市发展与环境研究所所长、副研究员）